環境影響評價制度在我國已有近40 年的實踐，規劃環評正式納入法規體系也有15 年的歷史，規劃環評制度在控制污染物排放、改善環境質量、優化產業布局等方面發揮了重大作用。但是，在規劃環評開展過程中，由于介入時間過晚、評價技術不夠完善、承載分析不夠等各類原因，經常導致規劃環評的有效性不足，進而制約了這項制度的推動和發展。

影響規劃環評有效性的主要原因

第一，項目、規劃先行，規劃環評未能“早期介入”。自《規劃環境影響評價條例》頒布實施以來， 在各級環保部門的大力推動下，全國各地已逐步加強了規劃環評工作。但是各地規劃環評的執行率仍然不高，先上項目（規劃）、再做規劃環評的現象依舊突出。大量規劃未經環評就被批準或頒布、實施，規劃環評未能“早期介入”，由于錯過了“預防”的關鍵時段， 項目和規劃未充分考慮區域環境、資源承載及區域空間管控的要求，進而出現區域環境質量下降，敏感生態空間被侵占等問題。此時，規劃已經批復，環評提出的優化調整建議難以再被規劃編制單位采納，給規劃環評工作帶來較大困難。

第二，規劃環評技術方法不夠完善，部分評價隊伍專業性不足，導致評價成果質量不高。已經開展的規劃環評，工作成果的質量也存在問題。由于規劃包含的內容較多、涉及的時空尺度較大，并且具有很強的不確定性，因此，規劃環評的復雜性要遠遠高于項目環評。在這種情況下，要科學預測規劃實施可能帶來的環境影響，需要強大的技術力量和先進的技術方法。然而，目前對于規劃環評的核心技術方法，如資源環境承載力分析，尚無成熟的理論和方法體系， 從不同方法和指標得出的結論差距較大；對于產業布局的空間合理性評價，普遍缺少基于GIS（地理信息系統）的分析，提出的調整建議不準確，缺乏指導性和說服力。

第三，許多從事規劃環評的機構，其主要業務是建設項目環境影響評價，難以跳出項目環評思維模式的束縛，對規劃環評的主要成果“三線一單”（生態紅線、資源利用上線、環境質量底線、負面清單）的理解不到位，導致有些規劃環評報告雖然明確設置了“三線一單”的章節，但工作重點仍放在了針對各具體規劃項目、各環境要素的評價結論上，而沒有真正提出規劃范圍內生態紅線設置要求、環境質量底線要求和資源利用上線要求，規劃項目的負面清單也往往照搬照抄產業政策名錄，沒有建立評價成果與環境影響預測工作的因果關系，報告前后脫節，“兩張皮” 現象嚴重，工作質量不盡如人意。

增強規劃環評有效性的做法

第一，強化回顧性評價和評價全過程互動倒逼區域整改及規劃修編，彌補未能“早期介入”的硬傷。對于一些由于歷史原因，已歷經多年的開發歷程，規劃環評未能“早期介入”的情況，可采取以下幾個做法：  

首先，針對區域現有環境問題，強化區域規劃開發回顧性調查和評價。分析現有產業以及園區建設對大氣、水環境、生態、風險等影響，深入分析規劃區域內生態環境質量變化趨勢以及與產業發展的關系， 識別區域發展的環境壓力，基于現有環境問題和環境目標，在空間管制、總量管控和環境準入等方面提出明確的、有針對性的規劃優化調整建議和環保對策措施來還清現有環境問題欠賬。  

其次，針對規劃存在問題，強化評價全過程互動， 促進規劃修編。在評價過程中，與規劃編制單位積極配合，就規劃的發展定位、目標，產業結構、規模、布局，基礎設施建設、環境管理指標體系、環保對策措施、環境管理要求等各個方面進行多次全過程的互動溝通，并建議規劃單位進行規劃修編，擺正戰略轉型發展思路，為規劃區域能夠適應和引領經濟發展新常態，走適度發展的可持續道路奠定堅實的基礎。

第二，要堅持“三線一單”為規劃環評核心工作目標，提高工作成果質量。“三線一單”是強化區域空間、總量、準入的直接有效手段，是開展規劃環評的核心工作目標。規劃環評報告的規劃分析、現狀調查、環境影響識別、預測、評價及環境承載力分析等工作均圍繞此展開，規劃調整建議、環境管理要求均以“三線一單”為約束條件提出，使整個報告要內在邏輯比較清晰，成為一個有機整體，盡量避免報告前后脫節， 為了評價而評價的問題。

針對“三線一單”的制定工作，可采取以下做法：   

首先是空間管控方面，綜合考慮區域的環境敏感區分布和區域各類規劃要求，同時基于區域的環境管理要求和規劃環境影響的范圍和程度劃定空間管控范圍，依托地理信息系統（GIS）手段，結合區域的空間控制要求，進行疊加制圖，使其清晰圖示化，使規劃環評的空間管控具備科學性和可操作性。  

其次是資源承載力方面，主要從水資源、土地資源及能源三方面分析。以資源供需平衡為基礎，綜合考慮其他影響因素進行環境承載力分析。以水資源承載力為例，首先分區域計算各區域的水資源供需平衡反映資源供需狀況，其次綜合考慮資源承載能力的主要影響因素指標，進行水資源、生態環境、社會環境的耦合性分析，體現出經濟和社會系統結構差異對資源承載能力的影響。   

最后是負面清單方面，負面清單的制定不僅僅局限于國家產業政策名錄，而是根據報告評價結果，以“三線”給出的管控要求為基礎，制定負面清單。以區域空間管控的要求，提出禁止開發區和限制開發區的范圍清單；以區域資源承載分析為基礎，結合區域資源分布和配置要求，分區域、分行業，從資源利用總量和利用效率方面提出準入清單；以區域環境質量為基礎，結合區域減排方案，提出各行業排放限值和執行標準的準入清單。

加強規劃環評制度建設的思考

第一，加強各部門溝通，優化現有規劃審批機制， 強化規劃環評“早期介入”。對于已開發區域，盡管可以通過強化區域的回顧性調查和評價，提出基于實現環境目標，在空間管制、總量管控和環境準入方面的規劃優化調整建議來倒逼規劃修編。但是，規劃環評也因此喪失了其源頭預防環境污染和生態破壞的作用。因此要嚴格落實《規劃環境影響評價條例》中關于規劃環評在規劃審查和審批程序中的地位，突出規劃環評的重要性，加強與規劃編制單位、規劃審批單位及其相關的綜合管理部門和行業管理部門的溝通協調，優化現有的規劃審批程序與機制，強化規劃環評的“早期介入”。

第二，細化規劃環評環境管理制度，提高規劃環評執行率。  

首先，對規劃環評開展實行“名錄化”管理：環境保護部應盡快制定頒布“規劃環境影響評價管理名錄”，對于各類法律、法規明確要求編制的規劃，根據規劃內容特點，判斷環境影響程度，確定是否需要開展規劃環評。對于需要開展環評的規劃，形成規劃環評管理名錄，對規劃環評的類別、審批級別、責任主體進行明確說明，實現規劃環評的對號入座。  

其次，保障規劃環評跟蹤評價“常態化”進行： 加強環境影響評價跟蹤評價制度。通過跟蹤評價對前期規劃環評提出的約束條件、環保措施和整改建議進行進一步論證和回顧，對環評監測和預測分析結果進行評估。通過常態化的跟蹤評價，保證規劃環評的落實， 同時對規劃環評的不確定性進行修正。

最后，實現規劃核查“制度化”建立：《規劃環境影響評價條例》提出，當規劃實施過程中產生重大不良環境影響的，環境保護主管部門及時進行核查， 經核查屬實的，向規劃審批機關提出采取改進措施或者修訂規劃的建議。目前，核查工作尚未正式開展，應逐步建立規劃環評核查制度，研究重大不良環境問題的指征，確定核查工作啟動機制，編制核查開展技術指南，建立規劃核查制度。

以此，加強規劃環評實施情況的監督、檢查。對應進行規劃環境影響評價卻未進行，或未實施規劃環評卻審批了規劃的部門應依法追究相關部門和人員的責任，保障規劃環評的實施。

第三，夯實規劃環評的技術基礎，規范從業機構和人員，提升規劃環評成果質量。  

規劃環評作為一項技術報告，規劃環評基礎理論方法確實存在不成熟的方面，特別是在空間管控、資源環境承載力、累積影響等領域。因此，對于上述亟需解決的問題，應構建規劃環評研究體系，盡快開展各專題研究，提出整個評價技術流程、重點、指標、方法、標準等，建立起相對完善的理論方法體系，通過嚴謹的科學研究，夯實規劃環評的技術基礎，為科學開展規劃環評提供技術支撐。

目前，從事規劃環評的單位良莠不齊，規劃環評技術力量薄弱。因此，應針對規劃環評從業人員，從規劃環評的工作邊界和工作目標、規劃環評的主要技術手段和方法等多方面進行系統的規范和培訓。提高從業人員的技術素養，為規劃環評作為一項環境管理制度，在優布局、控規模、調結構、促轉型中發揮約束和指導作用提供人力保障。

（本文來源：《中華環境》雜志2018年2-3期）